Die aktuelle Diskussion um Bundeswehreinsatz im Inneren

Das neue Weißbuch der Bundesregierung sieht erstmals einen Einsatz der Bundeswehr im Inneren vor. Die Bundesregierung beschreibt die Bedeutung des Weißbuchs selbst so: Das Weißbuch ist „das oberste sicherheitspolitische Grundlagendokument Deutschlands. Es nimmt eine strategische Standort- und Kursbestimmung für die deutsche Sicherheitspolitik vor. Damit ist es der wesentliche Leitfaden für die sicherheitspolitischen Entscheidungen und Handlungen unseres Landes“.

Künftig sollen die Soldaten nicht mehr nur bei Flutkatastrophen Sandsäcke füllen, sich also auf eine technisch-logistische Unterstützung im Rahmen der Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG beschränken. Jetzt soll die Bundeswehr insbesondere bei „terroristischen Großlagen“ eingesetzt werden, erstmals hoheitliche Befugnisse auch im Inland ausüben und dabei auch gewaltsame Zwangsmittel einsetzen dürfen. Ein solcher Einsatz der Bundeswehr soll in den nächsten Monaten gemeinsam mit den Landespolizeibehörden geübt werden. Mit der Polizei der Länder Baden-Württemberg, NRW, Bremen und Bayern geht es demnächst los. Eigentlich wollten sogar noch mehr Bundesländer mitmachen1

Das ist ein Schritt zur Militarisierung der inneren Sicherheit: dem Bund kann seinen wortwörtlichen gewaltigen Machapparat der Bundeswehr auch im Inneren einsetzen – dies war bislang im wesentlichen den Länderpolizeien vorbehalten. Doch diese Erschütterung der “Sicherheitsarchitektur” löst kaum innenpolitische Kontroversen aus. Das war in der Vergangenheit noch ganz anders.

 

Ein langer Weg zum Einsatz

Das Grundgesetz sah bekanntlich zunächst überhaupt keine Armee vor – eine Absage an den deutschen Militarismus. Die Auseinandersetzung um die Wiederbewaffnung war eine der ersten großen innenpolitischen Auseinandersetzungen der Bundesrepublik. Mit Einführung der “Wehrverfassung” im Jahre 1956 stellte aber das Grundgesetz gleichzeitig mit Art. 143 GG klar, dass es trotz „Wiederbewaffnung“ keine Befugnis zum Einsatz der Streitkräfte im Inneren geben sollte2, selbst im Fall eines “Notstands” nicht. Die Niederschlagung der Münchener Räterepublik 1919, der Einmarsch der Reichswehr 1923 in Sachsen und Thüringen, um die dort entstandenen linken Koalitionsregierungen aus Sozialdemokraten und Kommunisten abzusetzen und der Preußenschlag 1932 zur Absetzung der SPD-geführten Landesregierung von Preußen war 1956 Vielen noch in Erinnerung.

Mit den Notstandsgesetze 1968 wurde – begleitet von breiten Protest der außerparlamentarischen Opposition – erstmals ein Einsatz der Bundeswehr im Inneren möglich, in Fällen eines Notstands. Unter einem Notstand verstand man damals die Katastrophenhilfe, wie bei der Hamburger Flutkatastrophe 1962 oder einen bewaffneten Aufstand. Befürchtet wurde ein Einsatz der Bundeswehr im Inneren, mit dem die bewaffnete Macht der Bundeswehr gegen Streiks der Gewerkschaften eingesetzt wird oder um eine “gesellschaftliche Umstrukturierung” zu verhindern3. Der schließlich zwischen CDU und SPD erzielte Kompromiss sollte sicherstellen, dass die Bundeswehr niemals als innenpolitisches Machtinstrument eingesetzt wird, eine Gefahr, die “aufgrund der sozialen Struktur und der geschichtlichen Entwicklung der Bundesrepublik gerade im Bereich des inneren Notstands” immer bestehe, handelte es sich doch bei der bundesrepublikanischen Gesellschaft um eine von “inneren Widersprüchlichkeiten gekennzeichnete antagonistische Gesellschaft”, “für die infolge der Klassenspaltung das Aufbrechen in inneren Auseinandersetzungen geradezu wesenbestimmend und somit ‘selbstverständlich’ ”sei. Derartige Erkenntnisse waren seinerzeit noch einem SPD Abgeordneten der Hamburger Bürgerschaft geläufig, dem späteren Staatsrat Reinhard Hoffmann4. Gerechtfertigt sei der Einsatz der Bundeswehr, so Hoffmann, faktisch allein zur Abwehr eines Staatsstreichs von “oben”. Bereits 1968 war übrigens die Frage umstritten, ob Übungen der Bundeswehr für einen Einsatz im Inneren überhaupt zulässig seien. Hoffmann hielt sie für unzulässig, denn durch ein Verbot derartiger Übungen “wird der innenpolitischen Gefahr entgegengewirkt, dass die Bundeswehr allein durch das Üben von Kriseneinsätzen, das nicht so sehr irgendwelche potentiellen Verfassungsfeinde, sondern in erster Linie die verfassungstreuen Bürger beindrucken würde, bereits in die innenpolitischen Auseinandersetzungen einbezogen werden könnte”5.

Zu einem Einsatz der Bundeswehr im Inneren wäre es gleichwohl beinahe gekommen, am 11.9.1972 bei den Olympischen Spielen in München. Verteidigungsminister Leber berichtet später in seinen Memoiren darüber. An diesem Tag erhielt er die Meldung, ein gestohlenes Flugzeug sei auf dem Weg zum Olympiastadion in München, um dort Bomben abzuwerfen. Kampfjets stiegen auf, ein unbekanntes Flugzeug flog Richtung München. Gerade noch rechtzeitig meldeten sich die Piloten der finnischen Passagiermaschine und berichteten, ihre Bordtechnik samt Radar sei vorübergehend ausgefallen, man habe sich deswegen verirrt. Sie baten um Landeerlaubnis für den Flughafen München-Riem6. An Bord der DC 9 waren mehr als hundert Menschen. Leber stand vor der Frage, ob er den Befehl zum Abschuss geben sollte.

Zu einem Einsatz der Bundeswehr im Inneren kam es deshalb weder an jenem 11. September 1972 noch später, auch wenn dieser in den 70er Jahren von der CSU im “Kampf gegen den Terrorismus” gefordert wurde. Statt dessen erfolgte mit der GSG 9 der Aufbau einer paramilitärischen Polizeitruppe.

 

Die Wende

Nach 1990 begann die Zeit der Auslandseinsätze der Bundeswehr. Neben dem Brunnenbohren und klassischen Kriegshandwerk gehörte dazu auch die Wahrnehmung von polizeilichen Aufgaben, sodass später vom damaligen Bundesinnenminister Schäuble beklagt wurde, es könne doch “nicht wahr sein, dass die Bundeswehr überall auf der Welt zum Zwecke der inneren Sicherheit Aufgaben wahrnimmt, die auch in den Grenzbereich zwischen militärischen und polizeilichen Aufgaben fallen, (…) nur in einem Land nicht: In der Bundesrepublik Deutschland7.” Insbesondere nach dem 11. September 2001 brachen die innenpolitischen Dämme. Die Notwendigkeit eines Einsatzes der Bundeswehr im Inneren zur Abwehr entführter Flugzeuge, die als Waffen eingesetzt werden, war nach dem 11. September politisch kaum umstritten8. Das „Luftsicherheitsgesetz“ der rot-grünen Bundestagsmehrheit sah die ausdrückliche Ermächtigung zu einen Abschluss einer Passagiermaschine durch die Bundeswehr vor, ohne wie von der CDU/CSU gefordert, diesen Einsatz der Bundeswehr im Inneren mit einer Grundgesetzänderung ausdrücklich zuzulassen. Man wolle “keine allgemeine Debatte über den Einsatz der Bundeswehr im Innern” führen9, wie eine grüne Bundestagsabgeordnete bemerkte, tatsächlich ebnete man ihm den Weg. Gegen das Gesetz wurde Verfassungsbeschwerde erhoben, zuständig war der 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts. Das Verfassungsgericht erklärte zwar den Abschuss einer Passagiermaschine für einen Verstoß gegen die Menschenwürde, weichte aber die verfassungsrechtlichen Restriktionen eines Bundeswehreinsatzes im Inneren auf10. Der im Grundgesetz vorgesehene Einsatz der Bundeswehr bei Katastrophen und Unglücksfällen umfasse auch einen vorsätzlich durch Terroristen herbeigeführten Unglücksfall. Damit war das Urteil ein Türöffner für den Einsatz der Bundeswehr im Inneren jenseits eines Aufstandes und der Katastrophenhilfe. Eine Grenze zog das Gericht aber doch noch: der Einsatzes der Bundeswehr dürfe nur mit polizeilichen Waffen erfolgen, nicht mit spezifisch militärischen Waffen. Aber auch von den Ländern Hessen (CDU/FDP) und Bayern (CSU) wurde das Bundesverfassungsgericht angerufen. Geltend gemacht wurde, dass der Bund ohne eine Grundgesetzänderung nicht die Kompetenz zu derartigen Regelungen habe. Die im Bundestag nicht durchsetzungsfähige Grundgesetzänderung sollte über das Bundesverfassungsgericht durchgesetzt werden. Für solche Normenkontrollklagen ist der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts zuständig. Dieser teilte nicht die Ansicht des 1. Senats, die Bundeswehr dürfe nur nicht-militärische Mittel bei der Amtshilfe einsetzen, wenn es nicht um die Niederschlagung von Aufständen gehe. Daraufhin wurde das Plenum des Gerichts einberufen, das am 19. Mai 2010 entschied, der Einsatz der Bundeswehr im Inland mit spezifisch militärischen Waffen sei auch bei einem bewusst herbei geführten “Unglücksfall von katastrophischen Ausmaßen” zulässig11, allerdings müsse über den Einsatz das gesamte Bundeskabinett entscheiden. Das war faktisch eine Verfassungsänderung. Bundesverfassungsrichter Gaier formulierte es in seiner abweichenden Meinung etwas freundlicher, mit seiner Entscheidung laufe “das Gericht Gefahr, künftig mit der Rollenzuschreibung als verfassungsändernder Ersatzgesetzgeber konfrontiert zu werden”, und “der Plenarbeschluss gibt nun das, was für die Bundesregierung vor drei Jahren gegen einen der Koalitionspartner – und auch gegen die Stimmverhältnisse im Bundesrat – nicht durchsetzbar war.” Auch mit inhaltlicher Kritik sparte Gaier nicht. Wenn der Einsatz der Bundeswehr nunmehr von einem „unmittelbar bevorstehenden“ Schadenseintritt „von katastrophischen Dimensionen“ abhängig gemacht wird, dann werde “die Rechtsanwendung zwar um neue Begrifflichkeiten bereichert, nicht aber um die nötige Klarheit und Berechenbarkeit”. Es handele sich um “gänzlich unbestimmte, gerichtlich kaum effektiv kontrollierbare Kategorien, die in der täglichen Anwendungspraxis viel Spielraum für subjektive Einschätzungen, persönliche Bewertungspräferenzen und unsichere, wenn nicht gar voreilige Prognosen lassen”. Dem ist nichts hinzuzufügen.

Parallel zu diesen juristischen Kämpfen wurden auch ganz praktisch die Grenzen eines Einsatzes der Bundeswehr im Inneren ausgetestet. Anlässlich des G 8 Gipfels im Juni 2007 in Heiligendamm wurden die dort campierenden Gipfeldemonstranten mehrfach von einem mit Kameras ausgerüsteten Tornado Kampfflugzeug überflogen. Das Fotografieren von Demonstranten ist ein hoheitlicher Eingriff und wäre damit ein “Einsatz” der Bundeswehr, weshalb danach von der Bundeswehr behauptet wurde, auf den Bildern sei niemand zu erkennen. Dabei betrug die Überflughöhe nur 150 m, während in Afghanistan auch aus 4000 Meter Höhe beste Bilder angefertigt werden können. Damit wird sich demnächst das Bundesverwaltungsgericht beschäftigen, immerhin 9 Jahre nach dem Tornado Einsatz. Bereits 2010 hatte das Bundesverfassungsgericht anlässlich dieses Tornadoeinsatzes entschieden, dass das Grundgesetz keine Beteiligung des Bundestages bei der Entscheidung über einem Einsatz der Bundeswehr im Inneren vorsehe12, anders also als bei Auslandseinsätzen.

Dies verweist auf die Schwierigkeiten, den Einsatz der Bundeswehr im Inneren vor den Gerichten zu kontrollieren. Letztlich hängt die Kontrolle allein davon ab, ob diejenigen, gegen die die Bundeswehr eingesetzt wird, den Rechtsweg zu den Gerichten suchen, wenn sie es noch überhaupt können.

Die wahrscheinlichste Form eines künftigen Bundeswehreinsatzes im Inneren sind bewaffnete Soldaten, die in den Innenstädte patrouillieren, wie man es etwa bei der Fußball-EM 2016 in Frankreich sah. Zwar ist auch ein solches Patrouillieren nicht bloße Amtshilfe, sondern ein “Einsatz”. Denn ein Einsatz liegt bereits dann vor, wenn das von bewaffneten Bundeswehrangehörigen ausgehende Droh- oder Einschüchterungspotential genutzt wird, wie das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich feststellte13. Allerdings ist ein solcher Einsatz kaum justiziabel, weil er noch nicht in die Rechte von Bürgern eingreift. Da auch eine Zustimmung des Bundestages nicht erforderlich ist, hängt ein solcher Einsatz deshalb letztlich nur vom politischen Willen ab. Der scheint reichlich vorhanden. Die Verabredung gemeinsamer Übungen von Polizei und Armee macht den Einsatz erst recht wahrscheinlicher.

Aber auch weitergehende Einsätze sind denkbar. Sie verdanken sich einer zunehmenden Erosion des Begriffs der “Verteidigung”. Die Aufweichung des Begriffs der “Verteidigung” vollzieht sich bei der Beschlussfassung über Auslandseinsätze, zuletzt dem Syrien-Einsatz der Bundeswehr, der bekanntlich nicht in Rahmen der NATO erfolgte. Der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses des Bundestages, Norbert Röttgen (CDU), stellte klar, dass Deutschland nicht nur am Hindukusch verteidigt wird, wie es der frühere Verteidigungsminister Struck (SPD) formulierte, sondern neuerdings eben auch in der syrischen Wüste, am Euphrat oder im Indischen Ozean14. Röttgen meinte das jedoch nicht nur politisch, sondern versuchte sich an einer entsprechenden Rechtskonstruktion zur Legitimierung des Bundeswehrmandats. Er warf die Frage auf, “ob die Bundeswehr „zur Verteidigung“ im Sinne des Grundgesetzes im Kampf gegen den IS eingesetzt wird”.  Seine Antwort: “Das ist der Fall. Denn der Gesichtspunkt der eignen Verteidigung trifft genau das, was den IS im Verhältnis zu uns ausmacht und was den Einsatz militärischer Mittel gegen ihn legitimiert. Nach dem eigenen Bekenntnis und den eigenen Ankündigungen des IS gibt es keinen Zweifel: Diese Terrororganisation hat uns, das ist Frankreich, Deutschland, Amerika, den Westen, zu seinem Feind erklärt. Es geht also exakt um Verteidigung, es geht genau um das, was das Grundgesetz sagt und meint”. 15 Im Mandat entschied sich die Bundesregierung zwar für andere rechtliche Begründungen. Von der Argumentation Röttgens ist es nicht mehr weit zu dem Standpunkt, auch die Auseinandersetzung mit terroristischen Anschlägen im Inland der Landesverteidigung zuzurechnen, wie dies der frühere innenpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion Wiefelspütz formulierte: “Bei der Abwehr eines Terrorangriffs von außen, der sich mit polizeilichen Mitteln nicht abwehren lässt und der im Schadensausmaß einem herkömmlichen militärischen Angriff mit Soldaten gleichkommt, müssen die Regeln für die Landesverteidigung gelten”16. Insoweit erweist sich die Ausweitung des militärischen Engagements der Bundeswehr im Ausland letztlich auch als Wegbereiter für einen Inlandseinsatz. Im Ausland übt sich die Bundeswehr also nicht nur in quasi polizeilichen Aufgaben, dem Einwirken auf größere Menschenansammlungen etc. auch die Legitimation dieser Einsätze führt zur Erosion der Grenzen ihren Einsatzes.

 

Die verkannte innenpolitische Dimension

Auffällig ist, das die innenpolitischen Dimensionen eines Einsatzes der Bundeswehr im Inneren in der heutigen Diskussion keine Rolle spielen, ganz im Unterschied zu der Auseinandersetzung um die Notstandsgesetze 1968. Das hat sicher damit zu tun, dass eine “gesellschaftliche Umstrukturierung” der politischen Verhältnisse in weitester Ferne erscheint. Aber erst einmal als Instrument zur Bekämpfung eines „ausländischen“ islamistischen Terrorismus etabliert, könnte die Bundeswehr künftig auch unabhängig von solchen Anlässen eingesetzt werden. „Terrorismus“ wird bekanntlich vielfach nicht anders als illegitime Gewalt verstanden. Illegitim ist unter den Verhältnissen des staatlichen Gewaltmonopols aber eigentlich jede nicht staatliche lizenzierte Gewalt. Wenn sogar die Vorfälle in der Silvesternacht in Köln den Ruf nach einem Einsatz der Bundeswehr im Inneren begründen sollen17, wird deutlich, wie weitreichend die Pläne für einen Einsatz der Bundeswehr im Inneren tatsächlich sind. Dass sich nunmehr auch das “schwarz-grüne” Baden-Württemberg und das “rot-grüne” NRW an den im Weißbuch vorgesehen Übungen für einen Bundeswehreinsatz beteiligen, ist dann kein gutes Zeichen.

 

Wilhelm Achelpöhler


 

 

1.http://www.mdr.de/nachrichten/politik/inland/bundeswehr-polizei-uebung-100.html

2.Vgl die sehr lesenswerte abweichende Meinung des Richters Gaier zum Plenumsbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2012 – 2 PBvU 1/11 http://www.bverfg.de

3.Hoffmann, in: Sterzel (Hrsg.) Kritik der Notstandsgesetze Frankfurt 1968 S. 86 (87f)

4.Siehe Fn 3

5.Hoffmann Fn 3 S. 110

6.http://www.spiegel.de/politik/deutschland/muenchens-11-september-minuten-vor-dem-abschuss-a-506918-2.html

7. http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Interviews/DE/2006/09/bm_interview_dlf.html

8.Grundsätzliche kritik kam nur von der PDS, mit Einschränkungen auch von der FDP.

9.So die grüne Bundestagsabgeordnete Silke Stokar Plenarprotokoll der Sitzung vom 30. Januar 2004 S. 7886

10. BVerfG Urteil vom 15. Februar 2006 – 1 BvR 357/05 http://www.bverfg.de

11.BVerfG Urteil 19. Mai 2010 – 2 BvF 1/05 http://www.bverfg.de

12.BverfG Beschluss Beschluss vom 04. Mai 2010 – 2 BvE 5/07 http://www.bverfg.de

13. BVerfG, Beschluss vom 03. Juli 2012 – 2 PBvU 1/11

14.Cremer/Achelpöhler Syrien? It’s the Bündnisraison, Stupid!

15.Norbert Röttgen: In Syrien verteidigen wir unsere Sicherheit, F.A.Z., 28.11.2015. (http://www.faz.net/aktuell/politik/terrorangst-in-europa/warum-deutschland-gegen-den-is-kaempft-13936087.html)

16.http://www.spiegel.de/politik/deutschland/bundeswehr-schleichweg-zum-inlandseinsatz-a-402119.html

17 Sueddeutsche.de 15. Januar 2016 Schäuble will nach Köln Möglichkeit eines Bundeswehr-Einsatzes im Inneren

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